开展湖泊管理部门领导干部任期自然资源资产审计是自然资源资产审计新的探索，尚无可供借鉴的针对性强的系统性审计方案。下面笔者结合最近开展的部门自然资源资产和生态环境保护审计项目，谈谈审计体会。

一、克服困难与理清思路相结合

（一）为什么把克服困难放在前面？初次接触湖泊自然资源资产管理审计感觉压力山大。因为对湖泊管理部门开展领导干部任期自然资源资产审计没有现存的案例可以借用。审什么？怎么审？面对一个专业性较强的新项目，感觉很茫然。似乎也知晓一些诸如湖泊面积缩小、水质变差、围网养殖、渔民上岸、休渔禁捕、增殖放流等与湖泊生态环境保护相关的零碎知识，但如何将其与审计衔接起来，感觉无从下手。

（二）怎么克服困难？在困难面前，要敢于克服它，用努力和汗水去战胜它。首先要不怕困难，才能克服困难。其次在战略上要藐视困难，在战术上要重视困难。不畏难不是视而不见听而不闻，而是要重视、了解、研究、学习这方面的知识。接下来，就是集中精力和时间，广泛收集相关知识和资料。一是互联网非常好，可以找到很多有用的知识。二是以前的审计项目，特别是中央环保督察组反馈的问题和长江经济带生态环境保护审计及水污染防治情况审计反馈的问题都有一些借鉴的内容。三是被审计单位提供的相关资料。

（三）怎么理清思路？在充分了解和学习相关知识后，以“基本情况、政策法规、执行情况”三部曲为主线，以审计目标确定审计范围与重点内容，进一步细化为审计实施方案。比如对某国家级自然保护区自然资源资产审计，基本情况就是要掌握自然资源资产涉及的基础性数据，包括湿地、湖泊、野生动植物等重要自然资源资产的实物形态情况，以及管理体制等。政策法规就是党中央和国务院、省委、省政府、市委、市政府关于生态环境保护的方针政策及决策部署的具体规定。执行情况就是落实湿地生态环境保护责任情况，针对各种污染现象采取了哪些切实可行的保护措施。

二、学习政策与摸清情况相结合

（一）政策方面。党中央和国务院、湖北省委和省政府关于生态环境保护的方针政策及决策部署主要是：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》《湖北长江经济带生态保护和绿色发展总体规划》《湖北省长江大保护九大行动方案》《湖北省水污染防治行动计划工作方案》《湖北省环境保护“十三五”规划》《湖北省关于全面推行河湖长制的实施意见》《湖北省湖泊保护条例》等。

（二）基本情况。基本情况包括湖泊的地理位置与范围、行政区域及自然保护区设立、管理机构建设及执法权限、资源管理、自然环境（水文、水源及水资源利用、水位、水量、水质）、生物资源（植物资源、动物资源）、水上交通、生态功能（调蓄、防洪）、水利设施、湖泊的纳污能力、入湖污染量等。

（三）怎么收集资料？被审计单位提供是较为便捷的方法，其缺点：一是时间不能保证及时，经常遇到挤牙膏现象；二是提供的资料不一定能达到预期，还要甄别、归纳。有一个方法能够在较短时间内收集到需要的基本情况，这就是凡是自然保护区、国家公园、湿地公园、种质资源保护区都必须编制总规和详规，没有规划，相关生态保护项目就不能立项。

这里特别强调的是入湖污染量的来源要了解清楚，污染物主要分为外源污染和内源污染。包括湖泊内外工业废水、城镇生活污水、农村面源、规模化畜禽养殖、围栏围垸养殖、陆地降水等。还要考虑错综复杂的自然生态系统、管理体制机制不顺造成人为影响，都需要进行分析研究。

三、专业审计与常规审计相结合

（一）专业审计。专业审计只是为了区别于以财务管理为基础的审计内容，湖泊的专业审计是指湖泊管理部门对湖泊的自然资源管理和生态环境保护方面的履职情况。宏观方面就是贯彻执行党和国家的方针政策，微观方面就是执行的具体措施和效果。

1.贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署方面。地方政府领导干部的自然资源资产审计与湖泊管理部门的自然资源资产审计是有区别的，地方政府既要贯彻执行又要制定政策及实施方案等，而湖泊管理部门则主要是贯彻执行。湖泊审计政策执行方面重点关注《湖长制工作方案》和《湖泊保护总体规划》的编制执行情况，以及环保督查和审计发现问题的整改情况。

2.执行的具体措施和效果。湖泊不是孤立的，关联整个流域，审计也做不到面面俱到，有些方面要了解，有些方面重点解剖，主要还是以湖泊本身及周边为主。

（1）湖泊审计要重点关注人为占用湖泊资源，表现形式就是湖泊管理部门出租湖泊资源谋取经济利益，这也是造成湖泊污染的主要原因。湖泊水面整体出租、珍珠养殖、围网养殖、围垸养殖等租赁权的回收与养殖设施的撤除就是关注的重点。

（2）湖泊审计另一个重点关注的是湖泊周边的污染，包括工业污染、农业面源污染、生活污染。

①工业污染。凡是自然保护区、国家公园、湿地公园、种质资源保护区、饮用水水源保护区都禁止建设工业企业。首先已经存在的工业企业是否关停搬迁。采取现场查看是否生产、查看水电用量、周边问询的方式。其次限期关停搬迁的工业企业自备的污水处理设施是否配备完整，处理后排放水是否达到排放标准。

②面源污染。主要是湖泊周边的养殖污染，重点是禁养区的畜禽养殖，还有精养鱼池退塘水。对于禁养区的畜禽养殖，首先已经存在的畜禽养殖场地是否关停搬迁。主要采取现场查看、周边问询的方式。其次限期关停搬迁的畜禽养殖场地自备的污水处理设施是否配备完整，处理后排放水是否达到排放标准。

③生活污染。主要是湖泊周边居民集聚地、房地产开发、宾馆、农家乐等产生的生活污水和垃圾污染。

（3）生态治理不彻底的问题。

在湖泊的生态治理过程中，往往由于行政体制不顺、项目经费不足、方案制定不科学、责任心不强等原因，存在生态治理不彻底的问题。比如审计中发现：①固体废弃物处理不规范，可能造成二次污染。在拆围清障项目及水葫芦清理项目实施中，临时固体废弃物堆放场未办理审批手续，清理的断桩、竹篙、网布、地笼等固体废弃物作废品处理。打捞的大部分水葫芦沿岸堆放，临时堆放场堆放的水葫芦均未转运处理。制定的《实施方案》中未明确固体废弃物处理方法及防止造成二次污染的具体措施。②水葫芦、水花生清理不彻底。③禁养区还存在养猪场，通湖河道、湖岸存在圈养及散养鸭群。④湖泊还存在未离湖上岸渔民及船只。等等。

（二）常规审计。常规审计不是脱离自然资源资产管理和生态环境保护的审计，而是指与自然资源资产管理和生态环境保护相关的专项资金和建设项目的管理审计。这是我们比较擅长的，也是非常重要的内容。比如燃油补贴资金、行政执法、行政收费、工程项目招投标及管理等。

四、原因分析与审计建议相结合

湖泊审计就是看湖泊管理部门围绕自然资源资产管理和生态环境保护具体做了哪些事及效果？变化在哪些地方？还存在哪些问题？既要总结做了哪些工作、取得明显的效果及变化，又要指出还存在的问题。而存在的问题有些是湖泊管理部门自身的问题，比如内部控制制度不健全；有些是受外部因素影响较大。对于有些问题要具体分析，特别是生态恢复是长期反复的工程，不能因为某些问题而否定所做的努力。比如说水质长期不达标的问题，存在检测点的选择因素、调蓄湖水的因素、湖区流域截污不彻底的因素等，必须科学、辩证的判断，给予客观审计建议。

最后谈谈发现线索体会。首先要掌握一些基本知识，做个有心人，知道什么情况是违规的。其次要善于观察，用火眼金睛捕捉疑点。再次要明察暗访，实地调查，沿湖边多走一走。对于污染排放的取证，一是现场照片、小视频，一定要注意排放的过程，起始点、排污口、流向等，尽量做到清晰完整；二是现场取得污水样本，通过专业检测查看水质；三是现场举报。（洪帆）