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地方审计机关开展部门领导干部自然资源资产审计存在的困难及建议
信息来源:荆州市审计局 | 发布时间:2019-12-10


党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,决定中将自然资源资产纳入领导干部离任审计范畴。2017年11月28日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,标志着领导干部自然资源资产离任审计全面推开。领导干部自然资源资产审计开展以来,主要是以上审下的方式,对市州及县市区的党政一把手进行审计,也有对乡镇社区党政一把手进行审计的试点。几年来,领导干部自然资源资产审计总结了一些经验,如湖北省就编写了《湖北省领导干部自然资源资产离任审计操作指南(试行)》。随着领导干部自然资源资产审计的开展,市州及县市区地方审计机关开始涉及部门单位领导干部自然资源资产审计,并且多与领导干部经济责任审计同步进行。

一、部门单位领导干部自然资源资产审计的特点

一是部门单位领导干部自然资源资产审计是地方政府领导干部自然资源资产审计内容的分支,部门单位既要代政府出台行业规划和实施方案,又要完成本部门职能范围内的任务,还要督促本行业系统实现环境治理及生态保护目标。

二是部门单位领导干部自然资源资产审计的对象主要集中在农业、林业、土地、水利、环保等行业系统,以及河流、湖泊、水库、矿产、自然保护区、湿地公园、森林公园等管理单位。

三是部门单位领导干部自然资源资产审计都涉及空气、水、动植物、矿产、土壤等自然资源保护和空气污染、水污染、土壤污染等生态环境治理的内容。

二、开展部门单位领导干部自然资源资产审计存在的困难及分析

(一)缺乏规范的审计标准体系。

部门单位领导干部自然资源资产审计不同于部门预算执行审计、部门专项资金审计、部门经济责任审计等较为成熟的审计项目,经过多年实践已总结出规范的审计标准体系,包括审计目标、审计对象及范围、审计内容、审计重点事项、审计评价、审计查出问题的处理处罚等。部门单位领导干部自然资源资产审计是当前地方审计机关的一项全新课题,审什么?怎么审?均无借鉴。以农业部门领导干部自然资源资产审计为例,为了编写审计实施方案,查阅了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《湖北省领导干部自然资源资产离任审计操作指南(试行)》,以及《湖北省厅3市长江经济带生态环境保护审计实施方案》《湖北省审计厅关于长江流域16个市县区水污染防治情况审计工作方案》等资料,关于农业自然资源资产审计方面,篇幅不多,内容不细,不能满足该项目的审计容量。而市州农业部门与水利部门、林业部门、土地部门相比,没有水资源、林业资源、土地资源自然资源载体,似乎缺乏自然资源资产抓手。但农业生产离不开水资源、林业资源、土地资源,又有着千丝万缕的联系。审计重点内容包括哪些方面、采用什么审计方法、问题怎么定性等等无从下手,一切必须从头做起,通过实践去摸索。这样就会导致审计结果五花八门、审计质量不高。

(二)缺乏专业的审计人才队伍。

部门单位领导干部自然资源资产审计对地方审计机关的审计人员来说是全新的领域,审计内容涉及空气、水、动植物、矿产、土壤等自然资源实物量保护和空气污染、水污染、土壤污染等生态环境治理的方方面面,现有审计人员的知识结构和知识层面难以满足审计的需求。审计人员擅长财务数字打交道自然资源资产审计不仅专业性强、涉及面广,相关法律法规又层次多、数量大。审计人员既要有专业洞察力,要有宏观分析力,更要关注整个经济社会转型发展大局。而地方审计机关的审计人员大多数未参加过上级审计机关组织的,对市州及县市区党政一把手的自然资源资产审计项目,也未系统参加过相关的自然资源资产审计培训。有些审计人员接到自然资源资产审计项目后,出于专业技能和法律法规熟练程度不够,明显底气不足。例如有的审计人员还不知道行政审批、行政执法、专项资金都属于自然资源资产审计范畴,有的对问题定性把握不准,对方一申辩就犹豫不决。这样就会导致审计面不广、查处问题不深。

除此之外,地方审计机关人员中懂财务计算机、工程造价、自然资源资产等复合型人才稀缺因此,部门领导干部自然资源资产审计需要环境保护、森林测绘、水文监测、矿产勘探等方面的专业技术人才。

(三)缺乏完整的审计基础数据。

部门单位领导干部自然资源资产审计应以自然资源资产负债表或者有关部门管理数据资料反映的自然资源资产实物量和生态环境质量变化为基础进行审计。由于自然资源资产职能管理部门是分类管理,职能交叉;专业技术强,数据采集的口径不同、数据分散,数据共享机制不健全。长期以来,自然资源资产普遍处于底数不清、界限不明、管理薄弱的状态,导致自然资源资产负债表编制滞后。因此,审计部门需到各主管部门获取相关数据,在收集基础资料方面耗时耗力,采集相关数据完整性、准确率不高,无法清晰持续地反映自然资源资产的存量和变动情况。例如湖北洪湖国家级自然保护区管理局自然资源资产审计,不仅需要洪湖自然资源资产的存量和变动数据,而且还需要影响洪湖生态资源的四湖流域相关数据。而四湖流域相关数据又涉及2区2市1县,因行政区划权属关系,无疑又增加了取得数据的难度。有些数据县市区没有权限获取,还需要向上级机关申请,这样就会导致审计基础不牢、定性评价不准。

三、审计建议

(一)出台《部门领导干部自然资源资产审计操作指南》等规范性文件。

部门领导干部自然资源资产审计处于起步阶段,没有现成经验可循。各级审计机关要先行先试,在实践中总结积累、探索完善。上级审计机关要加强顶层框架设计,组织各相关部门、地方审计机关、高等院校、科研机构进行理论研究和探讨,尽快形成信息数据和评价指标体系理论研究成果,并出台《部门领导干部自然资源资产审计操作指南》等规范性文件,进一步明确审计主要内容、考核指标和评价指标及问题责任界定模板,便于地方审计机关有章可循,提高审计质量,为推进部门领导干部自然资源资产审计工作规范化、标准化、法制化奠定基础。

(二)建立训练有素的复合型审计人才队伍和专家库。

开展部门领导干部自然资源资产审计,离不开训练有素的复合型审计人才队伍。一是实行多层次培训,提高审计业务骨干专项技能利用审计署、省审计厅等平台,加强对基层审计人员自然资源资产审计业务知识学习培训,组织审计人员参加自然资源知识讲座、讨论,熟悉各种自然资源的特点、相关职能主管部门业务流程。同时,可通过上审下、交叉审、联合审或以审代训形式,加强上级审计机关对基层审计人员的业务指导,掌握谷歌地球、地理信息系统软件等技术手段。二是通过招录具有自然资源科学方面的专业人才,充实审计人才队伍或者购买社会服务,引入自然科学、环境保护类的社会专业技术力量加入审计队伍。三是建立专家库。从农业、林业、土地、水利、环保等行业系统专业技术人员组建专家库,补充自然资源环境类审计力量的不足。

(三)搭建自然资源及生态保护数据平台实现资源共享。

 开展部门单位领导干部自然资源资产审计,自然资源资产的基础数据至关重要。由于自然资源资产种类繁多,涉及发改、财政、国土、环保、水利、农业、林业和统计等部门,所以,各部门首先要做好本部门管辖自然资源资产大数据平台,然后实现自然资源及生态保护数据资源共享。各级政府应尽快编制完善自然资源资产负债表,在此基础上,审计部门搭建领导干部自然资源资产审计大数据分析平台和自然资源资产监测平台,在大数据背景下加快推进审计信息化,实行审计成果与信息共享,提高自然资源资产审计监督整体效能。(田林  洪帆


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