高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。笔者结合审计实践，就高标准农田建设中存在的一些问题进行初步探讨。

一、高标准农田建设存在的主要问题

（一）建设完成的高标准农田与高标准规划不相符。一是偏重有形实体工程建设，综合配套措施投入不足。主要是土壤改良、培肥地力、农田防护与生态环境保持、农业科技服务等综合配套措施投入不足。二是申报面积建设工程分散，项目区域群众受益不均。按现行实施方案改造后的项目区，由于申报面积较大、建设工程分散，往往会形成所谓的“核心区”和“辐射区”。“核心区”可能建设田间路、灌溉渠及土地平整等多项工程，而“辐射区”农田水利工程配套相对匮乏，甚至出现“断头路”、“断头渠”的现象。三是规划设计脱离实际，建成项目效益不佳。

（二）建设完成的高标准农田部分工程质量不达标。一是未按项目实施方案施工。比如在规定的区域之外进行农田水利设施建设等。二是短斤缺两、以次充好。比如路面沟渠宽度、厚度及长度未达到设计标准、土地整理完成后地块平整度达不到质量要求等。三是在限建区建设高标准农田。

（三）建设完成的高标准农田后续管护工作不到位。“重建设、轻管护”的现象较为普遍，田间工程设施产权不清晰、建后管护责任和措施不到位等问题突出，很大程度上限制了农田水利设施功能的正常发挥。

二、原因分析

（一）设计标准与单位投入不匹配。审计调查的“十二五”、“十三五”高标准农田建设项目大部分未达到3000元/亩的高标准，即使集中大部分项目资金投入到“核心区”，将其建设成为示范区，仍然距离高标准农田有一定差距。此外，高标准农田建设任务重的地方都是产粮大县市区，一般经济不够发达，地方财政资金紧张，筹集配套资金比较困难，主要靠中央及省级资金建设。近年来，虽然采取了集中资金、整合投入等措施，但仍然没有解决单位投资标准偏低的问题，由此形成了区域间的资金投入与高标准农田建设任务“倒挂”现象。

（二）规划理念与农村现实不匹配。首先是连片开发与权属调整的矛盾。按照“统筹规划、集中资金、连片开发”的原则，高标准农田建设要打破原有农田划块，重新调准农田分配。但现实是延长土地承包期后，建设高标准农田的耕地却难以调整，田块破碎对高标准农田建设形成障碍。其次是实施主体和利益主体的矛盾。土地治理项目名义上农民是实施主体，实际上主要是以县级农业综合开发、国土、水利、农业等部门或乡镇政府为主体组织实施的。这就形成实施主体和利益主体两张皮，项目业主不种地，种地农民不建设，导致项目区农民主动参与的积极性不高。再次是中标单位与施工个体的矛盾。资质符合招标要求的中标单位多为外地公司，但项目的实际中标人却是借用资质的本地个体“包工头”，持被借用资质单位的法人授权委托书参与工程建设，这也是建设完成的高标准农田部分工程质量不达标的原因之一。

（三）管理能力与实际需求不匹配。一是机构人员。原来，高标准农田建设主要由农业综合开发、国土、水利、农业等部门组织实施，机构改革以后，将各部门职能合并到农业农村部门，成立了专职农田建设机构，但人员配备比原来少，特别是缺少专业人员，未能形成系统完备、分工明确、层次清晰、上下銜接的人才队伍体系。二是经费保障。高标准农田建设完成后都移交给乡镇村，基层财力无法负担后期管护经费，加上高标准农田建设项目大多未安排后期管护资金，后期管护难以长久。三是管护责任难以落实。乡镇干部流动性大、行政村合并、村干部经常更换，职责疏于交接，管护责任难以落实到人。

三、对策与建议

（一）统一县域规划，完善达标建设。按照“统一规划、统一标准、集中投入、共同建设”的要求科学编制县域高标准农田建设年度计划。一是高度重视与国家“乡村振兴战略”相融合。高标准农田建设规划要与美丽乡村建设规划、田园综合体建设、生态观光、农家乐、休闲旅游等产业规划同步推进。二是慎重选择项目建设区域。优先选择土地规模流转、水土资源条件较好、开发潜力大、配套能力强、干部群众积极性高的粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，建设一批示范工程，发挥辐射带动功能。三是全面规划高标准建设内容。既要把耕地、道路、防护林、排灌渠道、机井、抽水站、输电线路等结合起来通盘考虑，又要注重土地平整、田间道路、农田防护与生态环境保持及农业科技服务等工程设施建设。

（二）统筹多方资金，增加单位投入。充分发挥政府的主导作用，按照“规划先行，统筹安排，突出重点，讲求实效”的原则，主动搭建资金整合平台，统筹多方资金，形成高标准农田建设的巨大合力。一是统筹财政相关支农涉农项目资金，加强部门和项目间的有机衔接，共同投入高标准农田建设。二是统筹社会各方资金。积极探索信贷资金、民间资本等社会资金，通过龙头企业、农民专业合作社、专业协会和种粮大户承担部分项目工程建设任务等市场化运作方式，参与高标准农田建设。充分调动农民群众的积极性和创造性，鼓励农民自筹资金，一事一议，筹资筹劳，自觉参与工程实施，使农民群众成为高标准农田工程的建设主体、受益主体和管护主体。三是集中资金增加单位投入。将统筹资金集中投入到示范区域项目，力争单位投入标准达到3000元/亩以上，建成达标的高标准农田。四是适当安排长效后期管护资金。

（三）加强能力建设，规范过程管理。一是加强队伍建设，注重人才培养。首先是“以老带新”做好“传帮带”，其次是招聘人才向农田水利、水土保持、水资源管理、地质及地下水等方面的专业倾斜，充实好后备力量。再次适当考虑返聘原岗位技术骨干，以缓解乡镇基层专业人才不足之需。二是建立健全制度，着力抓好落实。应严格执行公示公告制、合同制、招投标制、监理制、结算审核制；择优选择具有相应资质要求、施工水平高、信誉较好的施工单位参与项目建设和管理；严格执行工程质量终身责任制等，以制度管人，以制度管事，确保高标准农田建设工程高质量如期完工。三是优化过程管理，提高建设效率。高标准农田建设时令性较强，一般在农闲时进行，因此，应结合农村实际，适当优化管理程序，提高建设效率。四是提高信息化管理水平。做好高标准农田建设大数据平台，实现相关部门数据资源共享，对高标准基本农田建设情况进行集中统一、全面全程监管。

（四）健全管护制度，落实永久保护。一是完善后期管护制度。后期管护制度必须依法制定、机制长久、简单实用、保障有效。二是管护责任落实到人。按照谁收益、谁管护的原则，明确产权归属和管护主体，落实管护责任和管护经费，提高管护水平。三是法律保护奖惩分明。将建成的高标准农田，按照《基本农田保护法》的有关规定实施永久保护；确立基础设施与农田维护周期，建立奖励激励机制；对恶意损坏基础设施、破坏田地的人予以严惩，对高标准农田区域出现“非农化”、“非粮化”现象，严厉追究相关人员责任。（洪帆）