2022年1月1日，新修订的《审计法》正式实施，新法中对投资审计条款进行了重大修改，在保留审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督的基础上，增加了“对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况”进行审计监督的职能。近年来，市审计局组织审计力量对市直预算单位、市本级平台公司以及各功能区政府投资建设项目通过专项审计、审计调查、项目复核等方式进行了审计全覆盖，从审计情况来看，各建设单位内控制度逐步完善，项目建设程序不断规范，项目建设管理水平明显提升，政府投资建设项目正在朝着高质量发展的目标稳步推进。但在同时，审计发现在建设程序、招标投标、施工过程管理、建设资金筹集和使用绩效管理、竣工结算、征地拆迁等方面仍然存在一些普遍性、突出性的问题，需要引起高度重视，站在审计的角度我们对这些问题进行了深入剖析和研究，并提出了针对性的对策和建议，仅供参考和借鉴。

一、存在的主要问题

（一）建设程序方面

1.未批先建。前期立项、可研、概算审批、用地规划、工程规划、施工许可审批、施工图图审等开工前的主要报建审批手续不齐全。

2.程序倒置。可研、初步设计、预算财评、施工图设计等审批程序严重滞后，导致工程投资控制受到影响。特别是EPC、PPP项目财政评审在项目完工之后仍未完成，影响工程结算；涉及专项资金的项目配套资金落实不到位，前瞻性工作推进不力，存在项目等待资金的情况，一旦专项资金审批下来后，以项目现状无法满足资金拨付要求，项目仓促开工导致程序倒置。

（二）招标投标方面

1.未按规定进行公开招投标。一是工程项目。将发改部门审批或者年度计划建设项目以分期分批的形式化整为零或划分标段来规避公开招标；二是服务费用。没有超过公开招标限额的未履行政府采购程序，超过限额的未进行公开招投标，例如代建服务费用未履行政府采购程序，达到公开招标限额的未进行公开招标，通常直接委托给了代建单位；三是设施设备。违规将空调、电脑、办公家具等设施设备纳入工程项目招标，未履行政府采购程序。四是专业工程暂估价。未履行政府采购或公开招标程序，建设单位缺乏监管，施工总承包单位往往通过公司招采程序，以直接委托或者竞争性磋商的方式选取分包单位或供应商；

2.招标投标过程有失公平公正。一是涉嫌排斥潜在投标人。主要表现为评分办法制订不科学，评分项设置与单位实力、施工内容无关，同类项目不同标段评分标准设置差异化，条款设置具有倾向性；二是涉嫌围标串标。竞标单位故意不提供与企业实力有关的业绩、资质来进行陪标；数家竞标单位的投标文件中人工费、机械费完全一致或清单组价套项错误雷同或清单组价漏项一致。

3.评标过程不严谨。一是废标理由不充分，执行标准不统一，评标办法执行不到位；二是投标文件审查不严格，将未响应招标文件要求的竞标单位列为中标候选人；三是招标代理失职失责，评委打分出现明显错误的情况下没有及时纠正，影响中标结果。

4.背离招标文件另行签订合同。主要表现为提高招标门槛，未按照招标文件和中标人订立书面合同，中途改变执行条件。

（三）施工过程管理方面

1.概预算执行不严格。一是建设单位超标准超范围增加建设内容、要求施工单位提高装饰装修标准、违规购买需要通过政府采购的设施设备、加大无关乎使用功能上的建设投资，导致项目超概算；二是项目未按照批准的项目概（预）算、年度投资计划和预算、建设进度等控制投资规模，严重偏离市发改委批复的相关建设内容，实施内容少，实施金额占批复金额小；三是将控制项目总投资的初步设计及概算纳入EPC总承包合同由总承包单位编制，不利于控制项目总投资；四是项目边设计、边施工，部分事项未按概算批复的方案开展施工图设计。

2.违法转分包。一是整体转包。施工总承包单位或专业承包单位未派驻项目、技术、质量、安全等主要现场管理人员，或派驻的项目、技术、质量、安全中一人及以上与施工位没有订立劳动合同且没有建立劳动工资和社会养老保险关系，或派驻的项目负责人未对该工程的施工活动进行组织管理，又不能进行合理解释并提供相应证明；二是违法分包。施工总承包单位违法将专业工程分包给不具有资质或资质等级不足的单位进行施工；施工、勘察、设计等单位违反合同约定将工程分包给其他单位实施。

3.暂估价审核把关不严。一是暂估价工程招标流于形式，总承包单位设置招标限价超过暂估价，导致中标价格贴线中标甚至与暂估价金额完全一致；二是暂估价材料认质认价资料缺失、程序不规范。建设单位未参与询价过程，只是对施工单位提供的询价资料定标选品且未根据低价中标原则选取供应商，过程资料中投标报价单位无原始报价函件、竞价企业报价完全一致等问题。

4.投资控制不严。一是作为结算依据的财评存在错误，财政评审中存在高套、错套定额等情况；二是未严格执行施工合同，合同约定合同执行期间的材料调差、安全文明施工费、措施费用等均在总价范围之内不作调整，后期通过签署补充协议、会议纪要、签证等形式确认支付；三是统筹协调不力，造成损失浪费，建设单位未统筹协调设计、施工、分包等参建单位之间的关系导致先施工后拆除、要求施工单位按照未经图审的图纸违规施工、未充分考虑项目内土方平衡性、重复施工等情况造成损失浪费；四是后期管养不善，主要存在绿化项目中，工程在移交给建设单位后，大量苗木存在死亡或损毁、移除的现象。

5.签证变更管理不规范。一是审批程序不规范。重大变更签证没有按照内控制度及项目管理办法相关流程签批，设计变更无设计院签字确认，审批流程上建设、监理、设计等单位没有签字盖章；二是签证变更理由不充分，事项不合规，价格不合理，将应由施工单位承担的费用通过变更、签证转嫁由建设单位承担，设计变更通知单、签证联系单、计量价值等过程资料和佐证资料缺失，如以费率形式计取的临时设施费、安全施工费、环境保护费、二次搬运费等总价措施项目，将其费率内包含的具体工作内容又以签证的形式重复计费；三是变更签证申报审批严重滞后，有些项目甚至在工程完工之后仍未办理签证变更，导致建设单位对变更签证规模及结算额底数不清；四是对于施工单位因不平衡报价提出的签证变更审核把关不严，将原经济合理适用的施工方案及技术措施变更为费用高、利润高的方案，将施工单位投标报价让利单价低的清单子目及材料变更为报价高、利润高的子目及材料；五是签证变更的真实性存疑。通常通过虚列变更、签证事项，虚报签证工程量多计费用，特别是隐蔽工程及未能构成工程实体的施工措施项目，如清淤换填方量、抽水台班数量、钢板桩支护的租赁时长、土方运距等签证数量真实合理性。

（四）建设资金筹集及使用绩效方面

1.超付工程进度款。一是超合同支付监理、施工、设计

等费用；二是建设单位直接或者通过会议纪要确定超合同约定的时间节点支付工程进度款。

2.未按合同约定支付预付款。一是建设单位背离招标文件有关工程预付款的实质性要求，同施工单位违规签订补充协议多支付工程预付款；二是未严格执行合同条款，超付或少付工程预付款，后期未按合同要求在工程进度款中按比例扣回。

3.建设项目停建、缓建情况突出。主要表现征地拆迁未完成，配套资金未落实造成项目无法正常推进，迟迟无法动工建设。

4.绩效指标不达标。主要表现为项目可行性研究报告为了项目能够顺利实施，在项目预期目标、实施成效、经营收入测算等方面脱离地方实际，过于乐观化，导致项目建成后实际收益或成效远远偏离可研。

（五）竣工结算方面

1.未在规定时间办理竣工结算。主要表现在项目结算审核时间过长，没有在规定时间内办理竣工结算，部分项目甚至在竣工验收几年后都无法办理完竣工结算。

2.违规多计工程价款。一是违规多计工程量，未按实际发生工程量计取，工程建设内容、施工方案、施工工艺发生变动后，施工单位申报结算时按照原设计图纸或方案申报工程结算，建设、监理、审计等参建单位未审核把关；二是在预算编制、预算评审阶段，违规高套定额计、无依据提高材料价格计取工程价款。

（六）征地拆迁方面

1.居民房屋征收。违规多计征收补偿款的情况，表现形式为多记房屋架空层或附属用房面积、超标准支付房屋装修补偿、超范围支付临时过渡费、重复计取货损补偿等方式多记居民征收补偿款。

2.企业征收方面。一是违规多记企业征收补偿款，表现形式为超标准补偿企业经营损失费，超范围补偿机器设备迁移费，违规多计不可移动设备迁移费和企业搬迁补偿费；二是第三方资产评估单位履职不力，评估报告中设施设备成新率过高且明显偏离现场实际，导致多计征收补偿款；三是企业收储之后，征收资产未充分有效利用，存在长期闲置未利用，管理不善导致国有资产被盗，违规低价处置国有资产等情况。

二、原因分析

（一）建设单位项目管理内控制度流于形式，监督管理落实不到位。各建设单位所制订的项目管理制度内容不实不细不健全，内控制度执行监管缺位，处罚机制缺乏或处罚力度不够，导致项目管理混乱，对审计发现的问题整改不彻底，在签证变更、认质认价、征地拆迁等方面违纪违规问题依然存在。对参建单位监管丧失，合同执行不严格，抱着“你好我好大家好”的思想，审计不发现不处罚，导致结算问题频出，各方对结算审核把关不严，弄虚作假多计多报工程量的情况突出。

（二）前期决策调研不充分，实施过程缺乏投资控制意识。由于项目仓促上马，建设程序不合规，资金配套落实不到位，可研报告“虚空大”，对前期决策失去了参考和指导意义，影响了项目进度计划，施工过程中相关管理人员站位缺失，缺乏统筹协调能力，造成项目损失浪费严重，影响投资控制。

（三）项目资金使用管理不规范，征迁制度不完善，征迁过程监管不彻底。项目资金支付缺乏上级部门监管，支付随意性大；因征迁工作的特殊性，其权力往往下放至最基层，而又缺乏相应的监督管理机制，征迁过程不公开不透明，部分地方或人员为了推进征迁工作的顺利进行，在政策执行上会打折扣、搞变通，最终影响了征迁资金的正确使用和安全有效。

三、审计建议

（一）建立健全监督机制，严肃追责问责。各建设单位应组织相关部门建立、健全和完善各项内部控制制度，加强执行和监管力度，强化施工、监理、跟审等主要单位参建履职能力，压牢投资建设项目各环节责任主体责任，对发现的违纪违规违法问题追责问责，依法依规严肃查处。

（二）严格规范项目建设程序，强化前期决策、投资控制和项目管理。各建设单位应遵循项目基本建设程序，做实做细可研报告，做好前期各项准备工作，避免项目仓促上马，强化投资控制意识，按照“估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”的原则，统筹协调好设计、监理、施工等参建单位之间的关系，严格按照市发改委和市财政局批准的概算进行投资控制，避免出现超概算、损失浪费等情况出现。

（三）加强资金统筹调度和安排，完善征迁管理制度，强化对征迁项目全过程监管。市财政部门要加强项目资金的支付监管，杜绝超付或提前支付工程款的问题，同时做好项目资金计划，加强资金的统筹调度平衡，科学预测调度资金。征迁部门要强化对征迁资金的管理和使用，确保财务与征收业务档案相关数据保持一致，加强征迁工作流程管理、档案管理、业务数据登记及统计管理，强化对征迁领域违纪违规问题的查处力度，确保征迁资金安全有效。（龚健）